Державно-приватне партнерство: ознаки та переваги
Починаючи з 2017 року Україна системно працює над забезпеченням сталого розвитку і впровадженням механізму державно-приватного партнерства відповідно до передової міжнародної практики. Уряд України вважає механізм ДПП одним із головних пріоритетів для залучення інвестицій у розвиток інфраструктури, як економічної, так і соціальної.
Підтвердження цьому можна знайти як в Державній програмі стимулювання економіки для подолання негативних наслідків, спричинених обмежувальними заходами щодо запобігання виникненню і поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на 2020 – 2022 роки, так і в новій Національній економічної стратегії на період до 2030 року.
Державно-приватне партнерство (ДПП) – це довгострокове співробітництво між державою та приватними компаніями, з метою створення, оновлення та подальшого ефективного управління публічними об’єктами і суспільно значущими послугами, які традиційно надаються державою.
Основними ознаками ДПП є:
- довготривалість відносин (від 5 до 50 років) заснованих на договорі;
- створення та/або будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт та технічне переоснащення) об’єкта державно-приватного партнерства та/або управління (користування, експлуатація, технічне обслуговування) таким об’єктом, потенційно включаючи управління пов’язаною послугою;
- значна управлінська відповідальність приватного партнера; передача частини ризиків приватному партнеру на значну частину життєвого циклу активу, на додаток до передачі ризиків, пов’язаних з будівництвом;
- внесення приватним партнером інвестицій в об’єкт державно-приватного партнерства: приватний партнер надає значну частину фінансування, при цьому винагорода в значній мірі залежить від операційної ефективності (експлуатаційної готовності та/або використання) з метою взаємоузгодження інтересів обох сторін:
- залучення зовнішніх коштів дозволяє державному партнеру реалізувати одразу декілька проектів та сплачувати пізніше
- участь у фінансуванні проекту стимулює приватного партнера до
- зменшення вартості початкових інвестицій,
- забезпечення експлуатаційної готовності та належної експлуатації /обслуговування інфраструктури,
- оптимізації витрат повного циклу життя інфраструктури (Life-cycle cost management).
Всі інвестиційні проекти, що відповідають ознакам державно-приватного партнерства, мають бути реалізовані лише із застосуванням вимог Закону України «Про державно-приватне партнерство» (частина 3 статті 1 Закону).
Концесія є однією з форм ДПП. Відповідно до Закону України «Про концесію» ця форма застосовується у випадках, коли державний партнер/концесієдавець здійснює передачу концесіонеру переважної частини операційного ризику, що охоплює ризик попиту та/або ризик пропозиції. При цьому джерелом переважної частини доходів концесіонера є платежі від користувачів (споживачів).
Як перевірити що проект є ДПП?
- Проект відповідає пріоритетам державної політики та Цілям сталого розвитку України на період до 2030 року;
- Проект передбачає створення нових та/або реконструкцію, переоснащення старих об’єктів, та/або надання суспільно значущих послуг;
- Проект передбачає використання об’єкту державного та/або комунального майна, яке не перебуває в оренді та не має рішення про приватизацію
- Проект передбачає довготривалі відносини (5-50 років)
- Проект передбачає механізми повернення інвестицій приватному партнеру
- ДПП буде найбільш ефективним механізмом реалізації проекту
Об’єкт ДПП
— існуючі, зокрема відтворювані (шляхом реконструкції, реставрації, капітального ремонту та технічного переоснащення) об’єкти, що перебувають у державній або комунальній власності,
— створювані або новозбудовані об’єкти відповідно до договору, укладеного в рамках ДПП.
Передача приватному партнеру об’єкта ДПП не зумовлює перехід права власності на цей об’єкт до приватного партнера та не припиняє права державної або комунальної власності на такий об’єкт.
Такі об’єкти підлягають поверненню державному партнеру після припинення дії відповідного договору. (частини 2, 3 статті 7 Закону України «Про державно-приватне партнерство»)
Інші загальні ознаки ДПП
- приватна компанія-учасник проекту може бути створена у формі спеціальної проектної компанії СПК (англ. Special Purpose Vehicle; SPV);
- фінансування з боку приватного партнера зазвичай здійснюється у формі «проектного фінансування»;
- приватний партнер отримує дохід тільки (або переважно) тоді, коли актив завершений і готовий до використання;
- оскільки є залежність винагороди приватного партнера від операційної ефективності, технічні та сервісні вимоги також спрямовані на результати або «вихідні характеристики» (англ. Output specifications), а не на початкові вводні. Вимоги також залишають простір для інновацій.
Переваги ДПП
Реалізація проектів ДПП зберігає пріоритет державного партнера контролювати стратегічно важливий актив, що створює стимули для експлуатації об’єктів інфраструктури в інтересах суспільства, та в цілому:
- надає можливість реалізувати інвестиційні проекти, які відкладаються через брак фінансування з бюджету чи через інші причини;
- підвищує ефективність управління у відповідному секторі економіки;
- забезпечує запровадження найкращих світових практик;
- сприяє підвищенню якості й доступності суспільно значущих послуг, приведенню їх у відповідність до міжнародних стандартів;
- забезпечує суттєве відновлення, модернізацію та розвиток інфраструктури;
- забезпечує ефективну ідентифікацію, оцінку та передачу ризиків і обов’язків приватним партнерам на весь період довгострокової експлуатації об‘єкта інфраструктури;
- забезпечує залучення довгострокового приватного фінансування, мобілізацію капіталу та створює умови для неодноразового залучення капіталу на інфраструктурні об’єкти (відповідно до життєвих циклів та строків їх експлуатації);
- забезпечує постійні додаткові надходження до бюджетів різних рівнів, підвищує бюджетну ефективність;
- надає всі переваги проектного фінансування, у т.ч. підвищення ефективності з точки зору часу, витрат, обсягу та планування й управління життєвим циклом проекту відновлення та розвитку інфраструктури.
Життєвий цикл проекту ДПП
Уряд України, через Мінекономіки, скеровує та забезпечує стандартизацію процесу підготовки та реалізації проектів за допомогою прозорої форми стримувань та противаг у відповідності з процедурами, реалізованими в більшості країн-партнерів.
Життєвий цикл проекту ДПП охоплює етапи від ідентифікації та відбору проектів ДПП, підготовки пропозицій здійснення ДПП, конкурсу з визначення приватного партнера до підписання договору й подальшого управління договором протягом строку ДПП.
Варіанти ініціації проекту
Ініціатива публічного партнера
– центральні, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування чи органи влади Автономної Республіки Крим, Національна академія наук, національні галузеві академії наук, державні, комунальні підприємства, установи, організації, господарські товариства, 100 відсотків акцій (часток) яких належить державі, територіальній громаді чи Автономній Республіці Крим (можуть залучати міжнародні фінансові організації та/або радників).
Дорожня карта щодо роботи з проектом публічної ініціативи
Приватна ініціатива
– особи, які відповідно до Закону України «Про державно-приватне партнерство» можуть бути приватними партнерами
Важливо зазначити, що реалізація проектів ДПП здійснюється лише шляхом проведення конкурсу з відбору приватного партнера для реалізації проекту незалежно від ініціатора проекту (розділ IV Закону України «Про державно-приватне партнерство»).
при ініціативі публічного партнера
Етап 1
Ідентифікація проектів ДПП
Процесу підготовки до реалізації проекту ДПП зазвичай передує визначення пріоритетних інвестиційних проектів, як правило, шляхом ідентифікації та відбору проектів. Під час цього процесу запропоновані публічним сектором інвестиційні проекти перевіряються на предмет їх потенціалу як ДПП.
Агенція ДПП здійснює ідентифікацію проектних ідей та первинну оцінку їх відповідності ознакам ДПП, попередню оцінку соціально-економічного ефекту для громад та комерційної складової й привабливості для потенційних інвесторів, керуючись критеріями оцінки та керівними принципами для аналізу проектних пропозицій ДПП, розробленими спільно з консультантами/експертами Міжнародної фінансової корпорації (IFC) у рамках проекту технічної допомоги Комітету з державно-приватних інфраструктурних проектів (PPIAF).
Етап 2
Ініціатор підготовки пропозиції здійснення ДПП приймає рішення про ініціацію проекту ДПП, визначає відповідальних виконавців та/або створює відповідну робочу групу з метою забезпечення підготовки пропозиції здійснення ДПП (рекомендовано).
Етап 3
Підготовка пропозиції здійснення ДПП
При ініціативі публічного партнера підготовка пропозиції здійснення ДПП здійснюється двома етапами:
На першому етапі здійснюється підготовка концептуальної записки та проведення її детального аналізу.
Концептуальна записка здійснення ДПП – це документ, який містить обґрунтування інвестицій та оцінку базових параметрів проекту ДПП, що є необхідними для прийняття рішення про доцільність або недоцільність здійснення подальших більш глибоких і деталізованих досліджень та підготовки техніко-економічного обґрунтування здійснення ДПП.
Зміст та порядок підготовки концептуальної записки встановлений постановою КМУ від 11.04.2011 р. №384.
Аналіз концептуальної записки проводиться щодо:
- об’єктів державної власності — ініціатором підготовки пропозиції з урахуванням позицій Мінекономіки, Мінфіну та центрального органу виконавчої влади, що здійснює відповідно до закону функції з управління відповідними об’єктами державної власності (у разі коли такий орган не є ініціатором підготовки пропозиції), які вони надають протягом 30 календарних днів після надходження на розгляд до них концептуальної записки;
- об’єктів комунальної власності — ініціатором підготовки пропозиції та виконавчим комітетом сільської, селищної, міської ради чи виконавчим апаратом районної, обласної ради (у разі коли такий орган не є ініціатором підготовки пропозиції).
Етап 4
За результатами аналізу приймається рішення щодо доцільності або недоцільності підготовки техніко-економічного обґрунтування.
Етап 5
На другому етапі підготовки пропозиції здійснення ДПП здійснюється підготовка техніко-економічного обґрунтування.
Техніко-економічне обґрунтування здійснення ДПП – це комплект розрахунково-аналітичних документів, що містять основні технічні і організаційні рішення, розрахунково-кошторисні, оціночні та інші показники, що дозволяють розглядати доцільність і ефективність проекту ДПП.
Невід’ємною частиною ТЕО є фінансова модель здійснення ДПП.
Зміст та порядок підготовки ТЕО встановлений постановою КМУ від 11.04.2011 р. №384.
Ініціатор здійснення ДПП готує пропозицію про здійснення ДПП, яка складається з техніко-економічного обґрунтування, та подає її органу, уповноваженому проводити аналіз ефективності здійснення ДПП.
Для підготовки пропозиції здійснення ДПП/концесії та у подальшому для розроблення конкурсної документації й проведення переговорів можуть бути залучені радники. Радники залучаються на конкурсних засадах у порядку, встановленому постановою КМУ від 09.10.2020 р. №950.
Залучення радника є обов’язковим, якщо вартість майна, що є об’єктом концесії, перевищує 250 мільйонів гривень (стаття 23 Закону України «Про концесію»).
При приватній ініціативі процес ініціювання проекту на умовах ДПП починається з підготовки та подання приватним ініціатором пропозиції про здійснення ДПП, що складається з техніко-економічного обґрунтування, органу, уповноваженому на проведення аналізу ефективності.
Етап 6
Порядок проведення аналізу ефективності здійснення ДПП, також зміст та порядок підготовки Висновку за результатами аналізу ефективності визначені постановою КМУ від 11.04.2011 р. №384.
Аналіз ефективності здійснення ДПП проводиться щодо:
- об’єктів державної власності — центральним або місцевим органом виконавчої влади, що здійснює відповідно до закону функції з управління відповідними об’єктами державної власності, а якщо такого органу не визначено, — Мінекономіки,
- об’єктів комунальної власності — виконавчим органом місцевого самоврядування, уповноваженим відповідною сільською, селищною, міською, районною чи обласною радою, а якщо такого органу не визначено, — виконавчим комітетом сільської, селищної, міської ради чи виконавчим апаратом районної, обласної ради.
Якщо у ДПП братимуть участь декілька державних партнерів, вони спільно проводять аналіз ефективності відповідно до Порядку. У такому випадку державні партнери обов’язково утворюють спільну комісію з проведення аналізу ефективності, до якої входять представники всіх державних партнерів.
За результатами аналізу ефективності складається один з таких висновків про:
- доцільність прийняття рішення про здійснення ДПП або
- недоцільність прийняття рішення про здійснення ДПП.
Висновок щодо об’єктів державної власності, а також щодо об’єктів комунальної власності та об’єктів, що належать Автономній Республіці Крим (у разі коли відповідно до такого висновку передбачається надання державної підтримки шляхом фінансування за рахунок коштів державного бюджету), надсилається разом з пропозицією в паперовій та електронній формі на погодження Мінекономіки, крім випадку, коли аналіз ефективності проводиться зазначеним Міністерством. Обов’язковим у цьому випадку є також отримання погодження Мінфіну, що здійснює оцінку фіскальних наслідків, які можуть виникнути під час здійснення ДПП внаслідок прямих та непрямих зобов’язань державного партнера, визначає доцільність і можливість надання державної підтримки.
Етап 7
Висновок є підставою для прийняття рішення про здійснення ДПП або про недоцільність його здійснення. Висновок включається до конкурсної документації.
Етап 8
Конкурс
На цьому етапі здійснюється остаточне структурування проекту ДПП. Це особливо актуально для фінансової структури, платіжних механізмів і розподілу ризиків.
Завдання, які необхідно виконати на цьому етапі, можна класифікувати як дві великі категорії:
- структурування та складання умов проведення конкурсу, інструкцій для учасників і претендентів, у т.ч. визначення кваліфікаційних вимог та критеріїв, вимог до конкурсної пропозиції, критеріїв оцінки та інші аспекти;
- фіналізація структури договору та підготовка проекту договору ДПП. До цього завдання насамперед входять визначення технічних вимог, визначення структури розподілу ризиків, фінансове та бюджетне структурування та ін.
Державний партнер створює конкурсну комісію, яка визначає строки проведення конкурсу, зокрема строки для проведення попереднього відбору (прекваліфікації); розробляє конкурсну документацію та подає її на затвердження державному партнеру.
Конкурсна документація складається з:
- умов проведення конкурсу;
- висновку за результатами проведення аналізу ефективності здійснення ДПП;
- інструкції для претендентів;
- інструкції для учасників;
- проекту договору ДПП;
- інших документів за рішенням державного партнера.
Конкурсна комісія реєструє заявки від учасників; забезпечує претендентів і учасників необхідною інформацією (документами) для підготовки та подання заявки та конкурсної пропозиції; надає претендентам або учасникам роз’яснень щодо конкурсної документації; подає на затвердження державному партнеру рішення щодо допущення (недопущення) претендентів до участі в конкурсі; повідомляє претендентів про допущення (недопущення) до участі в конкурсі; здійснює реєстрацію, розгляд та оцінку конкурсних пропозицій учасників; подає протоколу про результати конкурсу (про визначення переможця конкурсу, про відхилення всіх конкурсних пропозицій без визначення переможця чи про оголошення конкурсу таким, що не відбувся) на затвердження державному партнеру; повідомляє переможця та інших учасників про результати конкурсу; отримує в установленому порядку від органів державної влади, підприємств, установ і організацій документи та інші матеріали, необхідні для виконання покладених на комісію завдань; виконує інші завдання, пов’язані з організацією та проведенням конкурсу.
До роботи конкурсної комісії з правом дорадчого голосу на конкурсних засадах можуть залучатись незалежні експерти – особи, які володіють спеціальними знаннями у певній галузі та можуть надати роз’яснення, рекомендації, консультації, висновки з питань, що потребують таких спеціальних знань, під час проведення конкурсу. Порядок конкурсного відбору незалежних експертів визначений наказом Мінекономіки від 22 грудня 2020 року № 2721.
Етап 9
Процес проведення конкурсу за проєктом здійснюється конкурсною комісією відповідно до Порядку проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення ДПП щодо об’єктів державної, комунальної власності та об’єктів, які належать Автономній Республіці Крим, визначеного постановою КМУ від 11.04.2011 р. №384, або відповідно до порядку, встановленого Законом «Про концесію» – для проектів, що реалізуються на умовах концесії.
За результатами проведення конкурсу комісія складає протокол про результати конкурсу (про визначення переможця конкурсу, про відхилення всіх конкурсних пропозицій без визначення переможця чи про оголошення конкурсу таким, що не відбувся) і подає його на затвердження державному партнеру.
У разі затвердження протоколу та оприлюднення інформації про переможця конкурсу державний партнер запрошує переможця до переговорів щодо укладення договору ДПП/концесійного договору. Варто зауважити, що під час укладання договору з переможцем забороняється змінювати істотні умови договору ДПП/концесійного договору, а також положення, що відображають зміст конкурсної пропозиції.
У разі коли переможцем конкурсу є юридична особа – нерезидент, для укладення договору ДПП він зобов’язаний утворити юридичну особу – резидента.
Етап 10
Договір ДПП/концесійний договір вважається укладеним з дня досягнення домовленості щодо всіх його умов і підписання сторонами тексту договору.
Державний партнер протягом трьох робочих днів після укладення договору ДПП/ концесійного договору надсилає рекомендованим листом з повідомленням про вручення завірену ним копію такого договору (з усіма додатками до нього) до Мінекономіки.
Управління договором
Етап реалізації проект включає будівництво й введення в експлуатацію, експлуатацію та передачу.
Державний партнер/концесієдавець здійснює управління договором і контролює результати діяльності приватного партнера/концесіонера.
Належне управління договором ДПП/концесійним договором має гарантувати, що всі сторони договору виконують свої відповідні зобов’язання якомога ефективніше, для того щоб постійно і результативно досягати цілей, передбачених договором.
Метою діяльності з управління договорами ДПП/концесійними договорами є отримання послуг, зазначених у специфікаціях цих договорів, досягнення показників результативності, забезпечення високої ефективності використання коштів (англ. Value for Money; VfM) та належного управління розподіленими ризиками, а також врегулювання будь-яких технічних, правових, регуляторних, екологічних та соціальних питань управління, що можуть з’явитися під час впровадження проектів ДПП/концесій.
Посібник програми сертифікації міжнародного рівня в сфері державно-приватного партнерства: Certified PPP Professional (CP3P) APMG International також відомий як Посібник з ДПП — це сукупність знань про державно-приватне партнерство, яка дозволяє забезпечити інституційну спроможність органів державної влади та місцевого самоврядування ефективно реалізовувати проекти ДПП. Посібник з ДПП є елементом програми сертифікації CP3P, який після його опанування дає можливість практикам ДПП отримати звання «Сертифікований професіонал з ДПП» під егідою програми сертифікації міжнародного рівня в сфері ДПП APMG International. Програму СР3Р створила і ліцензує компанія Association of Project Management Group International (APMG International) на замовлення Групи Світового Банку (WBG) і ряду інших міжнародних фінансових інститутів. Програма СР3Р закладає фундамент знань по основних аспектах підготовки і реалізації проектів ДПП, стандартизує термінологію і підходи по тематиці ДПП, знайомить представників державного сектору з кращою світовою практикою в галузі ДПП.
У 2019 році ЄЕК ООН затвердила модель «ДПП на користь людей» (“People-first PPPs”) для забезпечення сталого розвитку та Керівні принципи ДПП на користь людей, для досягнення Цілей сталого розвитку ООН (UN SDGs). Модель ДПП на користь людей має вирішальне значення для підготовки та реалізації проектів ДПП для досягення Цілей сталого розвитку ООН через інвестиції в інфраструктуру та створення цінності для людей, а замість простого залучення приватного фінансування. 25–27 травня 2022 року на п’ятнадцятій сесії Комитету з інновацій, конкурентоспроможності та ДПП ЄЕК ООН (UNECE) прийняте рішення про зміну назву моделі на «ДПП на користь досягнення ЦСР» (“PPPs for the SDGs”).
Міжнародне Соціально-екологічна регулювання являє собою зобов’язання міжнародних фінансових організацій щодо забезпечення сталого розвитку через їх політики та набір соціально-екологічних стандартів, які призначені для підтримки проектів, з метою подолання бідності та сприяння спільному процвітанню.
Світовий банк (World Bank), Міжнародна фінансова корпорація (IFC), Європейський банк реконструкції і розвитку (EBRD), Комітет з державно-приватних інфраструктурних проектів (PPIAF), Європейська економічна комісія ООН (UNECE), а також інші міжнародні організації розробили ряд нінструментів та довідкових збірок з бенчмарками, корисних для застосування під час підготовки пропозицій здійснення інфраструктурних проектів ДПП, у т.ч. концептуальних записок, техніко-економічних обґрунтувань.
Світовий банк (World Bank), Міжнародна фінансова корпорація (IFC), Європейський банк реконструкції і розвитку (EBRD), Комітет з державно-приватних інфраструктурних проектів (PPIAF), Європейська економічна комісія ООН (UNECE), а також інші міжнародні організації підготували ряд звітів, рекомендацій та іншої корисної літератури, рекомендованої до застосування під час підготовки та реалізації проектів ДПП
